NOTE : La situation en Catalogne au regard du droit international public

Nabil HAJJAMI

Le 10 octobre 2017, le président de la généralité de Catalogne, Carles Puigdemont, a unilatéralement déclaré l’indépendance de ce territoire. Cette proclamation fait suite au scrutin organisé le 1er octobre, à l’occasion duquel les électeurs catalans furent invités à répondre à la question suivante : «Voulez-vous que la Catalogne soit un État indépendant sous la forme d’une République ?». Les résultats de cette consultation, publiés par les autorités catalanes, ont donné le «oui» très largement vainqueur – 90,09%, selon les estimations consultables sur le site internet du Gouvernement catalan.

La portée de cette déclaration d’indépendance est pour le moins incertaine, son auteur ayant immédiatement proposé de suspendre ses effets, afin d’entreprendre un dialogue avec le Gouvernement espagnol (Carles Puigdemont, Official Statement by the President on the Political Situation in Catalonia, 10 octobre 2017).

La proclamation du 10 octobre 2017 s’apparente, en effet, à un acte de portée politique qui s’intègre dans un processus sécessionniste plus large. En ce sens, et de l’avis même d’un membre du Gouvernement catalan, cette déclaration constitue «un acte solennel (…) [qui] n’a pas de valeur juridique» (propos rapportés in Sandrine Morel, « Carles Puigdemont diffère l’indépendance », Le Monde, 12 octobre 2017, p. 2). Aussi, et dans le cadre de la présente analyse juridique, l’attention ne sera pas focalisée sur la déclaration unilatérale d’indépendance du 10 octobre en tant que telle, mais sur l’ensemble du processus sécessionniste dont cette déclaration ne constitue que l’aboutissement.

L’objet de cet article est d’examiner les prétentions à l’indépendance de la Catalogne au regard du droit international public. Avant d’entamer l’analyse, il paraît légitime de se demander si la grille de lecture juridique demeure, aujourd’hui, encore pertinente pour apprécier les événements de ces dernières semaines. La situation en Catalogne s’avère parfois dépeinte comme une crise dont l’issue serait exclusivement suspendue à un rapport de force au sein duquel les considérations juridiques n’auraient plus guère droit de cité. Des observateurs estiment, au regard des développements constatés ces dernières semaines en Catalogne, que le «droit déraisonnable» devrait exceptionnellement s’effacer au profit de considérations de légitimité ou de justice (sur cette question, voir Sophie Wahnich, «La légalité, bouclier des puissants», Libération, 5 octobre 2017, p. 4 ; Yves Roucaute, «Per Catalunya !, la liberté des nations doit l’emporter», Le Monde, 12 octobre 2017, p. 22).

Pourtant, à bien y regarder, le droit occupe actuellement une place centrale dans les discours construits par les différents protagonistes de la crise. Le langage juridique est très fortement mobilisé par ces acteurs, lesquels développent une vision assez nettement utilitariste du droit, en tant qu’outil de légitimation de diverses revendications. L’examen de ces discours suggère même que le prisme de la légalité fait figure d’horizon indépassable de la situation en Catalogne (en ce sens, certains commentateurs voient dans le recours au droit le moyen de trouver une issue à la crise que traverse l’Espagne ; voir les extraits de La Vanguardia reproduits in Courrier international, n°1405 du 5 au 11 octobre 2017, p. 10).

Dans ce contexte, avant de s’atteler à l’analyse juridique du processus sécessionniste catalan, l’article va d’abord exposer les positions respectives des Gouvernements espagnol et catalan, ainsi que celle d’entités tierces au différend, principalement des États, mais également organisations internationales ou collectivités infra-étatiques.

En premier lieu, le Gouvernement espagnol, par le biais du président du Gouvernement Mariano Rajoy, a déclaré que le «referendum was illegal, inadmissible and impossible», que les indépendantistes «tried to wipe out the Spanish Constitution» et que «what was at stake here was the validity of our constitutional order» (Mariano Rajoy, Moncloa Palace, Madrid, 29 septembre 2017). La vice-présidente du Gouvernement espagnol a, dans la même veine, qualifié le scrutin d’« illegal referendum» en précisant que «this attempt was, from the very outset, unconstitutional» (Soraya Sáenz de Santamaría, Moncloa Palace, Madrid, 29 septembre 2017).

Les rares références au droit international public qu’il est possible de relever dans le discours des autorités espagnoles ne portent pas, en substance, sur les principes juridiques liées à la sécession catalane en tant que telle. Elles pointent plutôt le fait que le déroulement du scrutin du 1er octobre n’aurait pas respecté les standards internationaux en matière d’organisation de consultations électorales. En ce sens, le porte-parole du Gouvernement espagnol a souligné que : «the referendum not only breaches Spanish law, but also international order, and particularly European law. (…) The Venice Commission – the supreme body of the Council of Europe that oversees the legality of electoral processes – also pointed out that this referendum fails to meet the Commission’s standards» (Íñigo Méndez de Vigo, Moncloa Palace, Madrid, 29 septembre 2017).

Plusieurs États ont, par ailleurs, pris position pour exprimer leur réticence à l’égard des prétentions indépendantistes de la Catalogne. On peut mentionner des exemples qui, dans le cadre de ces quelques lignes, ne prétendent évidemment pas à l’exhaustivité. La France a déclaré, par la voix de son ministère des Affaires étrangères, être «attachée à l’unité et à l’intégrité de l’Espagne» et avoir «pleinement confiance dans la capacité de la démocratie espagnole à conduire un dialogue politique apaisé, dans le cadre de la légalité constitutionnelle» (Déclaration de politique étrangère, Point de presse, Paris, 2 octobre 2017). Pour sa part, la Fédération de Russie «believes that the matter concerning Catalan should develop strictly in keeping with the current Spanish legislation». Le Gouvernement russe précise également que la situation doit être appréciée «in the context of the respective decisions of the Constitutional Court of Spain» (Briefing by Foreign Ministry Spokesperson Maria Zakharova, Moscow, 28 septembre 2017). Le président américain Donald Trump a déclaré, sans d’ailleurs se placer sur un registre juridique – qu’il soit international ou constitutionnel – que «Spain is a great country and it should remain united» (Remarks by President Trump and President Rajoy of the Government of Spain in Joint Press Conference, The White House, Office of the Press Secretary, 26 septembre 2017). On peut enfin citer la déclaration du ministre des Affaires étrangères de l’Allemagne, pour qui «la solution ne peut venir que du dialogue sur la base de l’état de droit et dans le cadre de la Constitution espagnole» (propos rapportés in Sandrine Morel, «Chez les indépendantes, l’extrême gauche crie à la trahison», Le Monde, 12 octobre 2017, p. 3).

Fait suffisamment rare pour être signalé, l’Union européenne, par le biais de la Commission, s’est également prononcée sur la question. Elle a estimé que «under the Spanish Constitution, yesterday’s vote in Catalonia was not legal. For the European Commission, as President Juncker has reiterated repeatedly, this is an internal matter for Spain that has to be dealt with in line with the constitutional order of Spain (European Commission, Statement 17/3626 on the Events in Catalonia, Bruxelles, 2 octobre 2017). La Commission a par ailleurs précisé que, dans l’hypothèse où la Catalogne deviendrait indépendante, «it would mean that the territory leaving would find itself outside of the European Union» (idem). Cette déclaration, qui peut sonner comme une mise en garde adressée aux indépendantistes catalans, s’avère juridiquement conforme à la pratique internationale relative à la succession d’États aux traités constitutifs d’organisations internationales. Une Catalogne indépendante devrait être regardée comme un nouvel État tiers à l’Union européenne et ne saurait donc prétendre devenir automatiquement membre de l’organisation. Cette position ne constitue qu’une réitération de ce que la Commission avait décidé plus tôt, lorsque se posait la question de l’indépendance de l’Écosse. Dans une lettre du 10 décembre 2012 adressée aux autorités britanniques, le président Barroso avait en effet souligné que «if part of the territory of a member State would cease to be part of that State because it were to become a new independent State, the Treaties would no longer apply to that territory» (José Manuel Barroso, SC 12-13/EA68, Bruxelles, 10 decembre 2012, p. 1).

Les quelques exemples ci-dessus rapportés semblent montrer que les acteurs a priori hostiles à l’indépendance de la Catalogne construisent un discours juridique n’accordant qu’une place résiduelle au droit international public. C’est, au contraire, à l’aune du seul droit interne – et plus singulièrement constitutionnel – espagnol que devraient, selon ce point de vue, être appréciées la situation et les revendications de la Catalogne.

Le constat s’inverse dès lors que l’on porte l’examen sur le discours juridique des partisans de l’indépendance. Le mémoire explicatif adossé à la loi catalane du 6 septembre 2017, relative à l’organisation du «référendum d’autodétermination», fait dans son introduction mention des Pactes de New York, ainsi que de l’article 1, §2, de la Charte des Nations Unies. L’article commun 1er aux Pactes dispose que « tous les peuples ont le droit de disposer d’eux-mêmes » (Pacte international relatif aux droits civils et politiques, Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 16 décembre 1966), tandis que la Charte de l’ONU consacre le « principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes » (Charte des Nations Unies, 26 juin 1945, article 1, §2). Le mémoire mentionne également l’article 96 de la Constitution espagnole de 1978, selon lequel les traités internationaux valablement conclus par l’Espagne font partie intégrante de son ordre juridique. La propension qu’ont les discours a priori favorables à l’indépendance à envisager la situation au regard du droit international (en faisant notamment référence au droit à l’autodétermination) plutôt que sur le droit interne espagnol peut être confirmée par un autre exemple. La ministre déléguée aux Affaires extérieures de l’Écosse a commenté la situation en Catalogne en soulignant que «all peoples have the right to self-determination and to choose the form of government best suited to their needs, a principle which is enshrined in the UN Charter» (Scottish Government, Statement on Catalonia, Cabinet Secretary for External Affairs Fiona Hyslop, 16 septembre 2017).

Ces différentes postures juridiques à l’esprit, tentons à présent d’apprécier la façon dont le droit international envisage la création d’un nouvel État. À l’heure actuelle, un véritable droit à l’indépendance découle du droit à l’autodétermination (dans sa dimension qualifiée d'«externe») en faveur les peuples «sous domination coloniale ou sous occupation étrangère» (voir notamment la résolution de l’Assemblée générale de l’ONU A/RES/68/153, 15 janvier 2014, p. 2) ainsi qu’aux peuples soumis à un régime raciste (AGNU, Résolution 3103 (XXVIII), 12 décembre 1973, §1). La Catalogne entre-t-elle dans l’un de ces cas de figure ?

Les deux dernières hypothèses peuvent, assez aisément, être écartées. En droit international, un «territoire est considéré comme occupé lorsqu’il se trouve placé de fait sous l’autorité de l’armée ennemie» (Convention IV de la Haye, 18 octobre 1907, art. 42). Nul n’a, à notre connaissance, soutenu que la Catalogne était militairement occupée par l’Espagne et il serait, au demeurant, pour le moins hasardeux de s’essayer à pareille démonstration. De même, il paraîtrait particulièrement outrancier de qualifier l’Espagne de «régime raciste», a fortiori lorsque l’on sait que cette notion a, à l’origine, été forgée pour dénoncer la politique de l’Afrique du Sud du temps de l’apartheid.

Le président de la généralité de Catalogne a, en revanche, soutenu que le territoire catalan était une «colonie de l’Espagne» (voir Pierre Singaralavélou, «La Catalogne, décolonisation ou dénationalisation», Libération, 5 octobre 2017, p. 5). Il n’est pas certain que, pour son locuteur, cette qualification relevât du registre authentiquement juridique. Elle semble plutôt s’inscrire dans une rhétorique mobilisant des concepts volontiers évocateurs – tels que celui de «colonie» – aux fins de rallier les opinions publiques à la cause catalane. En tout état de cause, et pour en revenir au droit international, la réalité de la Catalogne semble a priori peu correspondre à la réalité juridique visée par le terme «colonie». Selon la pratique de l’Assemblée générale de l’ONU, l’identification d’un territoire colonial suppose, en effet, l’existence d’un «territoire géographiquement séparé et ethniquement ou culturellement distinct du pays qui l’administre». De plus, il est nécessaire de procéder à cette qualification en tenant compte de tous «les éléments de nature administrative, politique, juridique, économique ou historique (…) [qui] placent arbitrairement [le territoire colonial] dans une position ou un état de subordination » (AGNU, Résolution 1541 (XV), 15 décembre 1960, Annexe, Principes IV et V). Le territoire catalan ne correspond raisonnablement pas à une telle situation.

La Catalogne ne constitue donc, au sens du droit international public, ni un territoire sous occupation étrangère ou soumis à un régime raciste, ni un territoire colonial. Elle ne saurait donc utilement se prévaloir d’un droit à l’indépendance fondé sur le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Ce constat ne suffit cependant pas à épuiser le débat.

L’hypothèse d’une déclaration unilatérale d’indépendance de la Catalogne soulève, en effet, la question de la création d’État en dehors des situations où sont identifiés des peuples coloniaux, sous occupation étrangère ou soumis à des régimes racistes.

Dans ces cas de figure, le droit international public observe, en principe, une posture de neutralité juridique à l’égard des déclarations d’indépendance. Il ne les autorise pas, non plus qu’il les interdit. La question de leur licéité est alors renvoyée à l’appréciation d’un autre ordre juridique, interne à l’État concerné. Chaque État est libre d’autoriser, de réglementer ou d’interdire la sécession en son sein.

Les précédents en ce sens ne manquent pas et, pour se limiter à des exemples relativement récents, on peut mentionner les proclamations unilatérales d’indépendance de la République autonome de Crimée (2014), de l’État islamique (2014), de l’Azawad (2012), ou du Kosovo (2008). Les déclarations d’indépendance ne sont pas nécessairement «unilatérales» et elles peuvent résulter d’un processus de négociation avec l’État dont l’entité se sépare. Ce fut, par exemple, le cas pour le Soudan du Sud (2011) ou le Monténégro (2006).

Selon la Cour internationale de Justice (CIJ), le droit international se prononce – pour les interdire – au sujet des déclarations unilatérales d’indépendance lorsque celles-ci vont de pair avec une violation grave d’une norme de droit international général (CIJ, avis consultatif, Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo, 22 juillet 2010, § 81). On pense, par exemple, au cas de figure où la déclaration d’indépendance aurait été rendue possible par un recours à la force d’un État tiers, contraire à l’article 2, §4, de la Charte de l’ONU (ce qui semble être le cas pour la Crimée, voir AGNU, A/RES/68/262, 27 mars 2014, §§ 2 et 5) ou bien à une situation où les indépendantistes auraient commis des violations massives et répétées du droit humanitaire (ce qui correspond, par exemple, à la situation de l’Azawad, voir CSNU, S/RES/2056 (2012), 5 juillet 2012, préambule).

Dans ces hypothèses, ce n’est pas la déclaration unilatérale en tant que telle qui est contraire au droit international, mais plutôt le fait, pour elle, d’être consubstantiellement liée à une violation grave du droit international général. La licéité de la déclaration serait, pourrait-on dire, indirectement contaminée par la violation grave du droit international dont elle procède.

Rien de tel, évidemment, pour ce qui concerne la situation en Catalogne. S’il est possible, selon diverses sources, d’observer des manquements aux standards électoraux internationaux lors de la tenue de la consultation du 1er octobre 2017, il paraîtrait manifestement déraisonnable d’en déduire que le processus indépendantiste serait «allé de pair», pour reprendre la terminologie de la CIJ, avec une violation grave du droit international général.

La sécession de la Catalogne n’est donc pas contraire au droit international public. Passé ce constat, et pour examiner la question sous tous ses aspects, il faut enfin se demander s’il est des hypothèses, en droit international, où existerait un véritable «droit» – c’est-à-dire non pas une simple absence d’interdiction mais une véritable prérogative subjective – à la sécession dont la Catalogne pourrait, le cas échéant, se prévaloir.

Cette question renvoie à la problématique de la «sécession-remède», théorie selon laquelle un droit à l’indépendance existerait au profit de minorités opprimées, lorsque l’État violerait massivement et systématiquement leurs droits fondamentaux. Dans cette hypothèse, la fraction de la population opprimée se verrait exceptionnellement octroyée un droit à l’indépendance, afin de se détacher de l’État oppresseur. Cette théorie découle, pour une large part, du jugement rendu par la Cour suprême du Canada, le 20 août 1998. À cette occasion, fut posée au juge constitutionnel canadien la question suivante : les autorités québécoises «possède[nt]-t-[elles], en vertu du droit international, le droit de procéder unilatéralement à la sécession du Québec du Canada ?» (Cour suprême du Canada, Renvoi relatif à la sécession du Québec, 20 août 1998, §2).

Le jugement évoque la possibilité, pour un peuple opprimé, de se voir exceptionnellement attribuer un droit à la sécession (ibid., §134), en précisant cependant ne pas être certain que cette «thèse reflète réellement une norme juridique internationale établie» (ibid., §135). En 2010, la CIJ a elle-même décliné sa compétence pour statuer sur l’existence, en droit positif, d’un droit de «sécession remède» (CIJ, avis consultatif, Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo, 22 juillet 2010, §§82-83).

Qu’elle que soit la validité juridique de la théorie de la «sécession-remède», son applicabilité à la Catalogne paraît assez peu envisageable. Certes, les violences policières et les graves incidents qui ont émaillé le scrutin du 1er octobre 2017 ont empêché les Catalans d’exprimer librement leur choix par la voie des urnes. Cela dit, il n’est pas certain que cette situation corresponde à une oppression systématique ouvrant un hypothétique droit à la «sécession-remède». Eu égard à son organisation politique régionalisée et à l’autonomie linguistique et culturelle dont elle bénéficie, il est difficile de soutenir que la Catalogne se voit refuser, pour reprendre les termes utilisés par la Cour suprême du Canada, toute possibilité institutionnelle, au sein de l’État espagnol, d’assurer son développement politique, économique, culturel et social.

Pour donc résumer l’ensemble de ce qui vient d’être dit, la sécession de la Catalogne n’est pas contraire au droit international, pas plus qu’elle n’est autorisée par lui. La légalité du processus sécessionniste doit s’apprécier au regard du seul droit constitutionnel de l’Espagne. À l’aune de ce constat, on comprend dès lors les postures des acteurs qui, réticents à l’indépendance, construisent un discours juridique n’accordant qu’une place résiduelle au droit international public.

Les positions favorables à l’indépendance situent le débat dans le registre du droit international public – en faisant appel, de façon plus ou moins convaincante, à diverses notions empruntées à cette discipline – tandis que le discours juridique prônant le maintien de l’unité veille méticuleusement à demeurer dans le registre du droit constitutionnel espagnol, en prenant soin d’écarter, sauf exception, toute référence au droit international public.

Ainsi, les discours juridiques des uns et des autres se positionnent-ils, sans véritablement se confronter, dans deux ordres juridiques distincts, l’un interne, l’autre international. De ce constat, découle ce que cette brève étude aura fondamentalement essayé de démontrer : partisans et opposants à l’indépendance ne peuvent, en l’état, trouver d’entente sur le terrain du droit pour la simple raison qu’ils ne parlent pas le même langage juridique.

Source : Centre de droit international, ULB

"Populist International Law?
The Suspended Independence and the Normative Value of the Referendum on Catalonia"

Anne PETERS

EJIL, 12 October 2017

In his speech before the Catalan regional Parliament on 10 October 2017, the Catalan President Carles Puigdemont suspended a declaration of independence but stated that the referendum of 1st October gave the Catalans a mandate for creating a sovereign state. This post examines whether this assertion is borne out by international law. I submit that neither the Catalans and their leaders nor the central government act in an international law-free zone.

A declaration of independence would not violate international law

The International Court of Justice, in its Kosovo Opinion of 2010, found that a unilateral declaration of independence does “not violate general international law” (para. 122) ─ if such a declaration is not “connected with the unlawful use of force or other egregious violations of norms of general international law, in particular those of a peremptory character (jus cogens)” (para. 81; see also paras 84, 119-121 on non-violation). The ICJ in that Opinion inverted the legal question placed before it (which had been whether the declaration of independence was “in accordance with international law” (para. 1)). The Court had also shied away from saying anything meaningful on secession (as opposed to the speech act of declaring independence). In result, the Advisory Opinion came out as a parsimonious if not meagre restatement of the law.

Disproportionate use of force (police and military) is prohibited by international law

However meek, the Kosovo Advisory Opinion is relevant for Catalonia also with regard to the prohibition on the use of force. The Court here said that “unlawful use of force” would taint a declaration of independence and make it violative of international law (para. 81), but did not say when such resort to force would indeed be “unlawful”. Also, the ICJ did not say whose use of force although it probably had the separatists themselves in mind.

I claim that Spain is not allowed to use disproportionate violence against separatists. Surely, there is ─ under the law as it stands ─, no general ius contra bellum internum. The prohibition of the use of military force (as enshrined in Art. 2(4) of the UN Charter and parallel customary law) normally applies only in the relations between states. In addition, the use of military force is prohibited in constellations of “green lines”, among stabilised de facto regimes, or when a Security Council resolution specifically prohibits resort to force, or where separatist armed group and a central government committed themselves not to use force in a treaty of armistice (e.g. as in Georgia in its relations to separatist Abkhazia and South Ossetia). (See for this legal proposition GA Res. 2625 (XXV) of 24 October 1970: “Every State likewise has the duty to refrain from the threat or use of force to violate international lines of demarcation, such as armistice lines, established by or pursuant to an international agreement to which it is a party or which it is otherwise bound to respect”; the Eritrea-Ethiopia Claims Commission, Partial Award, Jus Ad Bellum, Ethiopia’s Claims 1-8 of 19 December 2005, para. 10; Independent International Fact-Finding Mission on the Conflict in Georgia, report (‘Tagliavini-Report’) of September 2009, Volume II Chap. 6, at 239-241 and 291).

But this does not mean that the parent state may repress a rebellious or secessionist group by police or military action without legal constraints flowing, inter alia, from international law. Internationally recognised human rights constitute the yardstick in constellations of internal unrest below the threshold of non-international armed conflict (cf. Art. 1(2) AP II of 1977 to the Geneva Conventions of 1949). Should the situation in Catalonia escalate to a NIAC, the pertinent rules of international humanitarian law will apply.

No “remedial secession” here

Finally, just a reminder that the preconditions for tolerating an extraordinary remedial secession are not satisfied in the case of Catalonia.

Most observers accept the Catalan proposition that they form a “people” in terms of international law which is entitled to self-determination and which could constitute the “personal” element of a new state (consisting of a people, a territory, and a government). This self-constitution must be expressed in a “free” way (cf. common Art. 1 of the UN Human Rights Covenants of 1966), and this is where procedural standards kick in. For a political actor and potential holder of the collective right to self-determination to lawfully exercise an extreme form of the right to self-determination (namely to secede), both material and procedural conditions must be fulfilled.

In its decision on the question on the secession of Québec, the Canadian Supreme Court recapitulated the state of international law of the 1990s (Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217) of 20 August 1998). First of all, the international right to self-determination of peoples (cf. Art. 1(2) of the UN Charter and the mentioned common Art. 1) must be exercised in an “internal” fashion, that is through arrangements of political participation and representation within the framework of an existing territorial state) without touching the state’s territorial integrity. The Canadian Supreme Court then mentioned three (more or less well defined) contexts in which the international right to self-determination of peoples could be exercised “externally”, potentially meaning secession. Besides colonial self-determination and other “alien subjugation, domination or exploitation outside a colonial context” (paras 132-133), the Court named “remedial secession” ─ but left explicitly undecided whether this was covered by international law as it stands:

Para. 134. A number of commentators have further asserted that the right to self-determination may ground a right to unilateral secession in a third circumstance. (…) [T]he underlying proposition is that, when a people is blocked from the meaningful exercise of its right to self-determination internally, it is entitled, as a last resort, to exercise it by secession. The Vienna Declaration requirement that governments represent ‘the whole people belonging to the territory without distinction of any kind’ adds credence to the assertion that such a complete blockage may potentially give rise to a right of secession.” Para. 135: “Clearly, such a circumstance parallels the other recognized situations in that the ability of a people to exercise its right to self-determination is somehow being totally frustrated. While it remains unclear whether this third position actually reflects an established international law standard, it is unnecessary for present purposes to make that determination (emphasis added).

I personally lean towards the view that remedial secession is nowadays part and parcel of international law, not as a right but as a legal “defence”, or as a moral (as opposed to a legal) right of resistance or a means of revolution. In any case, the degree of “exploitation” that the Catalans seem to be suffering is not sufficient to justify such a legal defence, at least not without further negotiations which are now under way.

Referendums as a procedure to exercise the international right to self-determination

In the Catalan independence referendum of 1st October 2017, 96% voted for independence, but with only a 42 % turnout. Such resort to a referendum has followed a meanwhile familiar pattern, well established in the post-1989 era of great territorial realignments, marked by the dissolution of the Soviet Union and the Socialist Republic of Yugoslavia on the one hand, and the deepening and widening of the European Union on the other hand. Almost all of these events were prepared, accompanied, and justified by referendums, often formally binding ones, sometimes only consultative, but followed by the governments involved.

Prominent examples are the Ukrainian referendum of 1 Dec. 1991 (which inaugurated the “parade of sovereignties” of the Socialist Soviet Republics), the no-vote of the French and the Dutch on the European Constitutional Treaty in 2004 (which killed the Treaty), the referendum on independent South Sudan in January 2011 (which led to the creation of a new state now fraught with civil war), and the referendum on the transfer of Crimea from Ukraine to the Russian Federation in 2014 (which occurred under gun-point of Russian soldiers and was declared null and void by the UN General Assembly (Res. A/68/L39 of 27 March 2014, para. 1)). Famously, Opinion No. 4 of the Badinter Commission on Bosnia-Herzegovina asked for a referendum as a pre-condition for the recognition of a new state by the European Community (repr. in ILM 31 (1992), at 1501-3).

Asking the people to decide directly on founding a new state (Kurdistan), on splitting off from a state (Catalonia), or from a highly integrated polity (UK), seems democratic at first sight. But what about the international rule of law? I am deliberately writing “international”, because the constitutional admissibility or inadmissibility of the referendum is irrelevant here. It is typical that territorial referendums conducted in the exercise of the right to self-determination are unconstitutional under the law of the parent state. For example, prior to the Lithuanian referendum of 9th February 1991, then president of the Soviet Union, Gorbachev, had declared these referendums illegal and their result void. Nevertheless, the European Community and numerous other international actors welcomed the decision to hold referendums on Baltic independence (i.e. their restoration of statehood).

It is controversial whether a customary law requirement to hold a referendum already exists as a matter of hard international law. But the legal status of requirements on the modalities of territorial referendums are independent of the question. In any case, a conditional scheme applies: even if there were no international law obligation to organise a referendum, international law still regulates its modalities and procedures. Notably the Venice Commission (here, here, and here) and the Council of Europe’s Parliamentary Assembly have established “soft” international standards on referendums as a form of exerting direct democracy, including territorial referendums, e.g. the one in Montenegro (2006).

These procedural requirements can be summarised as follows: use of force is prohibited, while peaceful and democratic procedures are prescribed. One of the appropriate procedures is notably recourse to a free and fair referendum on independence or a democratic election, ideally under international supervision (cf. the written statement by Switzerland in the Kosovo proceedings before the ICJ, of 17 October 2008, paras 69-80).

To conclude, even if a (properly conducted) independence referendum might be a necessary precondition for lawfully asserting the independence of Catalonia, it is not a sufficient condition under international law. But this does not entitle the Spanish government to use disproportionate physical force to discipline the Catalans.

The populist politics of referendums

Despite their facial legal appeal, resort to referendums in matters of international law is deeply ambivalent. Reliance on a popular vote on territorial realignments has often been used as a populist device, prone to manipulation and demagoguery. In the context of the dissolution of the Soviet Union and Yugoslavia, the outcomes of the referendums basically always followed ethnic lines. The votes seemed to perpetuate and even reinforce illiberal democracies, based on ethnically homogeneous peoples. The classic international legal term was, not coincidentally, “plebiscite” (as opposed to the modern term “referendum” which was mainly introduced by the United Nations in the decolonisation context). The term “plebiscite” clearly has the negative overtone of populism.

I have myself consistently defended referendums (or other mechanisms of democratic decision-making) as a procedure for territorial realignment. It is surely preferable to determine the territorial contours of a polity on the basis of the consent of the governed following public debate among all affected groups, not on the allotments made by hegemonic powers on the drawing board or in green rooms. But we must not forget that the referendum was first of all designed as a procedure to confirm, define, or reject the drawing of a boundary where the basic decision that there should or could be an international boundary was already agreed upon (such as in the case of the Scottish referendum based on an agreement between the British and the Scottish government).

This was the Wilsonian inception:

And there is a deeper thing involved than even equality of right among organized nations. No peace can last, or ought to last, which does not recognize and accept the principle that governments derive all their just powers from the consent of the governed, and that no right anywhere exists to hand peoples about from sovereignty to sovereignty as if they were property. (Woodrow Wilson, Address of the President of the United States of 22 January 1917, p. 6).

In reaction to this Wilsonian claim, there has been some controversy in international law on a possible requirement of a referendum. But that controversy related to territorial changes consented to by the governments involved. Put differently, the question was only whether a given executive consent needed to be supported by an additional popular consent. This structure of the debate had to do with the fact that the early referendums after 1914 only related to cessions, i.e. to transfers of territory on the basis of international treaties between the states concerned. The second type were decolonisation referendums on the legal basis of the colonial right to self-determination, where the release into independence in the end also happened with the consent of the then-colonial powers (not against their will). Only after 1989, most referendums accompanied the dismemberment of a state (the Soviet Union, which disappeared as a subject of international law), or successive secessions (the case of Yugoslavia).

Granted, the formal distinction between consensual and non-consensual territorial re-ordering is eroded in practice: The breakup of a state or the breakaway of a part of its territory normally is a protracted process during which the political attitudes of the actors, including that of the central government, change. For example, the Soviet Republics initially declared their independence against the will of the central government, but in the end that central government agreed. The same is true for all cases of decolonisation, likewise for the splitting off of South Sudan from Sudan in 2011, and arguably even for Yugoslavia.

Now can we say that once we accept a requirement of a democratic justification, this rule must extend to all types of territorial changes, especially against the background that a neat categorisation is not possible in practice? I have defended this position in the past but I am not so sure anymore. Where there is no underlying political acceptance, also among the other populations who will be directly affected by a secession (and who should therefore also have a say on the matter), e.g. the Spanish people, a territorial referendum seems more populist than democratic.

Source : EJIL